Ban Ki-moon fue nombrado para un segundo mandato de cinco a?os como Secretario General de las Naciones Unidas en el estilo que lo caracteriza: discretamente. En un contexto de divisiones de las relaciones de poder en el Consejo de Seguridad, los 15 miembros del Consejo lo apoyaron y, una semana m¨¢s tarde recibi¨® el consentimiento un¨¢nime de la Asamblea General. No se propuso a ning¨²n otro candidato ni hubo controversia alguna entre los Estados Miembros. Fue un logro admirable para Ban Ki-moon que debe saludarse como una gran victoria pol¨ªtica.
Sin embargo, el primer mandato de Ban Ki-moon no tuvo un comienzo f¨¢cil. Sus primeros seis meses en el cargo fueron objeto de cr¨ªticas de la prensa occidental. A mediados del mandato la situaci¨®n no hab¨ªa mejorado mucho. "Cede con demasiada facilidad", se?al¨® The Economist, criticando en particular su estilo de gesti¨®n y su diplomacia prudentes.
El a?o 2011 marc¨® un viraje en la carrera pol¨ªtica de Ban Ki-moon. Richard Gowan, del Centro para la Cooperaci¨®n Internacional de la Universidad de Nueva York, se?al¨® que el historial reciente de las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz fue un factor importante para que se volviera a nombrar a Ban Ki-moon. En efecto, el Secretario General asumi¨® una postura firme frente a Laurent Gbagbo, el Presidente de C?te d'Ivoire que hab¨ªa sido derrotado en las elecciones, a quien pidi¨® que cediera el poder. El Sr. Ban tambi¨¦n tuvo una estrecha participaci¨®n en la vigilancia por las Naciones Unidas del triunfante referendo sobre la libre determinaci¨®n de Sud¨¢n del Sur y las pol¨¦micas elecciones de Hait¨ª. La comunidad internacional ha encomiado su conducta durante la vol¨¢til situaci¨®n en el mundo ¨¢rabe. Seg¨²n Gowan, ahora los funcionarios de las Naciones Unidas sienten "un nuevo respeto por su juicio y su valor pol¨ªticos"1.
?Qu¨¦ faceta de Ban Ki-moon veremos durante su segundo mandato al frente de la Organizaci¨®n mundial en el empe?o de lograr la paz y la seguridad internacionales? ?La primera, que le gan¨® cr¨ªticas, o la m¨¢s reciente y favorable? Si bien un estudio a fondo nos apartar¨ªa del tema del presente art¨ªculo, con la esperanza de estimular un an¨¢lisis m¨¢s amplio cabe a?adir algunas palabras sobre las funciones fundamentales del Secretario General. En la esfera de la paz y la seguridad, corresponden al Secretario General varias funciones: es el general de las operaciones de mantenimiento de la paz, el pr¨ªncipe pol¨ªtico de la diplomacia mundial, el Papa laico de los valores de la Carta y el Director General de una compleja burocracia internacional. Todos estos papeles se interrelacionan y se complementan, pero a efectos de claridad en el an¨¢lisis, en este art¨ªculo se examinar¨¢n por separado.
Despu¨¦s de cinco a?os en su actual cargo, parece evidente que Ban Ki-moon prefiere la condici¨®n de diplom¨¢tico mundial, y la ejerce con un estilo discreto. Desde que el Sr. Ban asumi¨® sus funciones, en sus declaraciones y acciones se advierte un decidido cambio del mantenimiento de la paz a la consolidaci¨®n de la paz. Dedic¨® la mayor parte de su primer a?o en el cargo a elaborar los intrincados detalles de una misi¨®n de mantenimiento de la paz en Darfur. El estilo de Ban Ki-moon result¨® del todo diferente al de su predecesor. Se pronunci¨® contra la imposici¨®n de nuevas sanciones al Sud¨¢n y ejerci¨® su influencia incansablemente con China, un aliado clave de Jartum. Sus esfuerzos se vieron recompensados con el despliegue de una operaci¨®n h¨ªbrida de la Uni¨®n Africana y las Naciones Unidas en Darfur. Sin embargo, el ¨¦xito de su hincapi¨¦ en la diplomacia fue marginal: la misi¨®n estaba sobre el terreno, pero carec¨ªa de efectivos militares y experimentaba diversas deficiencias en materia de gesti¨®n y coordinaci¨®n. Desde entonces nadie ha vuelto a hablar de nuevas misiones h¨ªbridas.
En crisis surgidas posteriormente, el Sr. Ban sigui¨® mostrando preferencia por los contactos graduales y la diplomacia discreta. En Kosovo opt¨® por crear un marco neutral en el que "los pa¨ªses puedan decidir con el tiempo si han de reconocer o no la independencia de Kosovo"2. Durante la crisis humanitaria de 2008 en la Rep¨²blica Democr¨¢tica del Congo (RDC), nombr¨® a un Enviado Especial, el ex Presidente de Nigeria Olusegun Obasanjo, para que actuara como mediador. Se atribuye a Obasanjo haber logrado un acercamiento entre la RDC y Rwanda, lo que ha reforzado el argumento a favor de los contactos diplom¨¢ticos en lugar de otras opciones de mantenimiento de la paz m¨¢s costosas.
Sin embargo, lo que realmente marc¨® una diferencia para Ban Ki-moon fue su respuesta a la crisis de 2011 en C?te d'Ivoire, cuando el Presidente Gbagbo, despu¨¦s de haber sido derrotado en las elecciones, se neg¨® a entregar el poder y con ello hizo estallar una nueva ronda de violencia en el ya maltrecho pa¨ªs de ?frica Occidental. Ban Ki-moon actu¨® r¨¢pidamente e inst¨® a Gbagbo a retirarse antes de que el Consejo de Seguridad tomara medidas. El Consejo, finalmente, se sum¨® al llamamiento y autoriz¨® a la misi¨®n de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas que se encontraba en el pa¨ªs a que, con el apoyo de efectivos franceses, utilizara todos los medios necesarios para detener la matanza. Esto allan¨® las condiciones para que el presidente electo, Alassane Ouattara, tomara posesi¨®n del cargo despu¨¦s de la captura y el arresto de Gbagbo. Con esa decisi¨®n Ban Ki-moon corri¨® un gran riesgo, pero su iniciativa suscit¨® muchos elogios.
C?te d'Ivoire fue, y cabr¨ªa afirmar que es, la excepci¨®n de la preferencia t¨ªpica de Ban Ki-moon por la mediaci¨®n y la diplomacia preventiva. En noviembre de 2011, en la sesi¨®n oficiosa sobre la mediaci¨®n celebrada en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, insisti¨® una vez m¨¢s en la necesidad de que la Organizaci¨®n mejorara su capacidad para prestar apoyo en materia de mediaci¨®n a fin de prevenir los conflictos en el mundo. Esto refleja un creciente inter¨¦s en la prevenci¨®n de los conflictos y la consolidaci¨®n de la paz dentro del sistema de las Naciones Unidas y entre los Estados Miembros y otros actores. El nuevo Grupo de Amigos del Secretario General para la Mediaci¨®n, que est¨¢ integrado por 12 Estados Miembros y respald¨® la reciente resoluci¨®n de la Asamblea General sobre la cuesti¨®n, es un ejemplo de este renovado activismo. Esta tendencia es tambi¨¦n el resultado indirecto de una doble din¨¢mica en el escenario mundial. Mientras que los gobiernos europeos con problemas financieros, el Jap¨®n y los Estados Unidos, prefieren las iniciativas menos costosas al mantenimiento de la paz, potencias emergentes como China, la India y el Brasil tambi¨¦n se declaran a favor de enfoques menos intervencionistas que el despliegue de efectivos. Es muy posible que estas tendencias contin¨²en.
Otra manera en la que el Secretario General puede enfrentar las cuestiones relacionadas con la paz y la seguridad es asumir la condici¨®n de Papa laico en apoyo de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Claro que su posici¨®n desde este p¨²lpito puede entrar en conflicto m¨¢s abiertamente con el papel de diplom¨¢tico discreto. Tambi¨¦n en este caso, el Sr. Ban prefiri¨® inclinar la balanza hacia la diplomacia mediante una discreta actuaci¨®n en varias circunstancias. Han sido escasas sus declaraciones sobre las violaciones de los derechos humanos en Zimbabwe y Myanmar, sobre las numerosas bajas civiles en Sri Lanka o sobre los combates en Gaza. Prefiri¨® aconsejar que no se impusieran nuevas sanciones a Jartum a fin de dejar abierta la posibilidad de desplegar una operaci¨®n de paz. Al aplicar la pol¨¦mica responsabilidad de proteger, asign¨® mucha m¨¢s importancia a la alerta temprana, la prevenci¨®n y la atenci¨®n de las causas estructurales de las atrocidades en gran escala, y prefiri¨® distanciarse de los aspectos m¨¢s intervencionistas del cumplimiento de esa responsabilidad que preconizaron algunos gobiernos de Occidente.
Por ¨²ltimo, el Secretario General dirige una amplia burocracia internacional integrada por muchos departamentos y organismos. Aunque su papel como "secretario" no se limita a la paz y la seguridad, el conjunto de organismos que intervienen en las situaciones de conflicto y posteriores a los conflictos es impresionante. En su calidad de director, el Sr. Ban prefiri¨® consecuentemente mejorar el aspecto de la diplomacia en las situaciones de crisis. Al separarse la log¨ªstica de las misiones de mantenimiento de la paz del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, se redujo la centralidad institucional de este ¨²ltimo con la creaci¨®n del nuevo Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno (DFS). Entretanto, con un mayor acento en las misiones pol¨ªticas, el Departamento de Asuntos Pol¨ªticos hizo importantes progresos en la mejora de los procedimientos operacionales, la presupuestaci¨®n y la prestaci¨®n de apoyo a las misiones sobre el terreno. Se dice que la relaci¨®n entre el Departamento de Asuntos Pol¨ªticos y el Secretario General es una de las m¨¢s estrechas entre el personal directivo superior de las Naciones Unidas. Tal vez no ocurra as¨ª en el segundo mandato, puesto que a principios de 2012 ser¨¢ nombrado un nuevo responsable del Departamento de Asuntos Pol¨ªticos.
LOS CINCO PR?XIMOS A?OS
Cabe esperar que la preferencia del Sr. Ban por la diplomacia discreta y los contactos graduales caracterizar¨¢ tambi¨¦n su segundo mandato. El Secretario General, a diferencia de su predecesor, no abordar¨¢ cuestiones tan insolubles como la reforma del Consejo de Seguridad y el proceso de paz en el Oriente Medio. No obstante, como demostraron los casos de C?te d'Ivoire y la Primavera ?rabe, determinadas crisis pueden llevar a Ban Ki-moon a asumir, aunque no le agrade, la condici¨®n de general o la de Papa laico. Es muy probable que la misi¨®n en Libia y en Sud¨¢n del Sur plantee graves dificultades el a?o pr¨®ximo.
Los dr¨¢sticos cambios que se han producido en las esferas de poder e influencia a nivel mundial no facilitar¨¢n la tarea de Ban Ki-moon. El Secretario General tendr¨¢ un papel secundario en la conformaci¨®n de esta din¨¢mica geopol¨ªtica. No obstante, las opiniones de las econom¨ªas emergentes tienen una influencia cada vez mayor en lo que respecta al cambio clim¨¢tico, Darfur, las sanciones, la aportaci¨®n de contingentes para las operaciones de mantenimiento de la paz o la utilizaci¨®n de la fuerza, por nombrar solo algunas cuestiones. El Secretario General tendr¨¢ que seguir esforz¨¢ndose arduamente para mejorar la comprensi¨®n entre Occidente y las potencias emergentes sobre estas dif¨ªciles cuestiones. Los Estados Miembros se han dividido cada vez m¨¢s, y ser¨¢ parte del legado del Secretario General cerrar esta brecha.
La combinaci¨®n de una presi¨®n constante de los Estados Miembros para mejorar la eficiencia en funci¨®n de los costos, con la reestructuraci¨®n interna del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Departamento de Asuntos Pol¨ªticos mencionada supra, puede representar una oportunidad m¨¢s para que el Secretario General racionalice la respuesta de las Naciones Unidas en la esfera de la paz y la seguridad. En a?os recientes, diferentes departamentos de la Secretar¨ªa han presentado documentos estrat¨¦gicos y operacionales, entre ellos el texto oficioso de 2009 titulado Un nuevo programa de colaboraci¨®n: definici¨®n de un nuevo horizonte para las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, el Informe del Secretario General sobre la consolidaci¨®n de la paz inmediatamente despu¨¦s de los conflictos, el Informe del Secretario General sobre la estrategia global de apoyo a las actividades sobre el terreno, de 2010, el Informe sobre el examen de la capacidad civil, de 2011, y el primer informe presentado por el Secretario General sobre Diplomacia preventiva: obtenci¨®n de resultados. Estos documentos orientados al futuro proporcionan la informaci¨®n b¨¢sica perfecta para ayudar a crear una visi¨®n y una estrategia unificadas para la Secretar¨ªa en su conjunto.
A pesar de que la naturaleza de las amenazas contra la paz y la seguridad internacionales ha cambiado dr¨¢sticamente, las Naciones Unidas siguen rigi¨¦ndose por el documento de 1992 titulado Un programa de paz. Este documento hist¨®rico proporcion¨® en gran medida las bases de lo que las Naciones Unidas han venido haciendo recientemente en el ¨¢mbito de la paz y la seguridad. Las lecciones de Un programa de paz han sido quiz¨¢s demasiado bien aprendidas, dado que las nuevas entidades creadas por las Naciones Unidas en los 10 ¨²ltimos a?os han dado lugar, en la pr¨¢ctica, a la compartimentaci¨®n de sus respuestas en la esfera de la paz y la seguridad. Ya es hora de que se reconozcan las limitaciones de los conceptos de la prevenci¨®n de conflictos, el establecimiento de la paz, el mantenimiento de la paz y la consolidaci¨®n de la paz expuestos en ese informe, as¨ª como de los departamentos y los arreglos institucionales que dimanaron de estos conceptos. Existe la necesidad apremiante de desarmar los actuales procesos institucionales separados para captar mejor las conexiones cr¨ªticas entre las actividades pol¨ªticas, de seguridad y de desarrollo.
El Secretario General podr¨ªa racionalizar las recomendaciones contenidas en los numerosos informes publicados en los ¨²ltimos a?os y formular una visi¨®n coherente para la labor de la Secretar¨ªa en la esfera de la paz y la seguridad. Esta podr¨ªa considerarse un nuevo Programa de paz que enunciar¨ªa las razones de la adaptaci¨®n institucional frente a los cambios del entorno pol¨ªtico y econ¨®mico. Los cinco pr¨®ximos a?os dar¨¢n al Sr. Ban la oportunidad de silenciar a sus detractores y, lo que es m¨¢s importante, dejar un legado a las generaciones venideras.
Notas
1 Richard Gowan, "Floating Down the River of History: Ban Ki-Moon and 91Â鶹ÌìÃÀkeeping, 2007-2011," Global Governance 17 (2011), 399.
2 David Harland, "Kosovo and the UN," Survival 52, No. 5 (2010), 94.
